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上海大都市圈探路跨省融合:新基建串起“1+8”城市通勤半徑

2020-06-29 11:05:27   21世紀經濟報道
  上海大都市圈范圍不斷擴容,從1+6到1+7再到1+8個城市,這個90分鐘的通勤圈跨越上海、江蘇、浙江三地。上海大都市圈或將給長三角一體化發展探路,并且對標東京都市圈、紐約都市圈等世界級都市圈。
 
  6月28日上午10時30分,連接上海市嘉定區和江蘇省太倉市的城北路正式開通。這條省際斷頭路打通后,從嘉定城北路前往太倉岳鹿公路的通行時間,由原來的近半個小時縮短到5分鐘左右。
 
  太倉市由蘇州市代管,在上海大都市圈構想之初就被包含在內。2016年至今,上海大都市圈規劃范圍不斷擴容,從1+6到1+7再到1+8個城市,這個90分鐘的通勤圈跨越上海、江蘇、浙江三地,上海大都市圈的擴容有哪些考慮?
 
  “高質量”和“同城化”是上海大都市圈發展中的關鍵詞。僅從2019年GDP來看,上海以及周邊6城已挺進全國城市30強,但是傳統產業的增長是有極限的,要想成為世界級的都市圈,上海大都市圈內的各個城市已經不能再靠單打獨斗。

  2020年6月28日,江蘇太倉,航拍長三角一體化首批交通對接項目——建成通車后的上海嘉定城北路至江蘇省太倉岳鹿公路。
 
  合作還是競爭
 
  上海大都市圈至少經歷了三次擴容。
 
  2016年,《上海市城市總體規劃(2016-2040)》草案中提出,上海將與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山“1+6”個城市協同發展大都市圈。
 
  2018年,上海市同江浙兩地醞釀出臺的《上海大都市圈空間協同規劃》把湖州納入范疇中。
 
  又是兩年過去,長三角一體化已上升為國家戰略。今年初上海市發布了長三角一體化實施方案,再提上海大都市圈協同發展,這次再將常州收入圈內。
 
  上海大都市圈為何一擴再擴?
 
  放在全國來看,上海大都市圈9個城市經濟數據都十分搶眼。
 
  2019年GDP 30強城市中,上海、蘇州、寧波、無錫、南通和常州6城上榜。未上榜的3城中,嘉興GDP達到5370.32億元,離排名30位的溫州(6606.11億元)相差無多。舟山GDP為1371.6億元,盡管在上海大都市圈中排名最末,但是發展勢頭很猛,9.2%的增速位列浙江第一。不僅如此,無錫、蘇州、上海、常州、寧波都已邁入人均GDP 2萬美元俱樂部。
 
  從歷史因素看,這些城市與上海在歷史、文化方面有廣泛聯系與認同。比如,南通常談自己是“靠江靠海靠上海”,崇明島北部還有兩個鄉鎮啟隆鎮和海永鎮隸屬于南通,而寧波曾經是上海人眼中的“外婆家”。
 
  多年來,這些城市與上海的經濟聯系、人員往來也十分緊密,并且都以上海為核心進行接軌。
 
  “上海建設全球城市,需要有更大的腹地空間,特別是港口資源、生態資源予以支撐。”上海社會科學院副主任王振說,寧波、舟山、南通的港口資源,湖州的太湖資源,可以大大增強上海大都市圈的獨特優勢,形成一個更具全球影響力和競爭力的區域共同體。
 
  可以說,把這些城市納入上海大都市圈更多是順勢而為。
 
  有一種說法是“離上海越近經濟發展就越好”。合作還是競爭?這一問題一直擺在周邊城市面前。
 
  中國國際經濟交流中心首席研究員、國家發改委學術委員會資深研究員張燕生回憶,在上海與浙江共建洋山港時,就有寧波的相關人士向他表達不解,北侖港港口條件非常好,為什么要在同一地區發展另一個超大規模港口?兩港口地緣位置相近,或多或少會形成一定的競爭關系,削弱北侖港航運中心的地位。而上海當時希望能夠打造東北亞或者是東亞的航運中心。
 
  20年后回頭看,張燕生認為,北侖港的國際航運中心地位沒有被削弱,北侖港和洋山港共同形成了一個長三角的國際航運中心。“如果每一個地方都想填‘三分地’,就可能會形成惡性競爭,最后的結果很可能就會被邊緣化。”
 
  寧波已經向上海靠攏。2000年6月21日,浙江省政府決定建設跨越杭州灣的大橋。8年后,杭州灣跨海大橋通車運營,在滬甬兩地之間架起了一條海上高速公路大通道,滬甬兩地的行車時間縮短到到2個多小時。
 
  如今,全長約177公里的滬舟甬跨海大通道已被列入規劃,建成后將可以從上海臨港經大洋山、舟山直達寧波北侖。
 
  為何是90分鐘通勤圈
 
  多重因素推動下,上海大都市圈范圍不斷擴容,最直接的表現是通勤圈的擴大。
 
  2019年國家發展改革委《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中指出,都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。
 
  中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎告訴21世紀經濟報道記者,核心城市的輻射能力以及交通條件的變化,是影響都市圈半徑大小的主要因素。一般認為都市圈通勤時間以1小時為宜,長軸半徑不超過50平方公里。
 
  1小時通勤圈是都市圈常見的規劃標準,為何上海大都市圈卻在此基礎上進一步擴展,提出90分鐘通勤圈的概念?
 
  多位學者向21世紀經濟報道記者表示,1小時通勤圈并非一個絕對標準,可根據實際發展的需要進行調整。
 
  “它很大程度體現了上海大都市圈的多樣性和差異化。”張燕生認為,上海影響力足夠大,通勤圈的擴大并非上海城市功能的擴散,仍是一種集聚。在這一過程中,上海將一些非核心功能配置在周邊地區,反而促進資源和要素進一步合理多元化高效配置。
 
  張燕生表示, 90分鐘通勤圈內分成了多個不同的功能組合,形成不同的特殊經濟功能區,也可能形成對上海國際化大都市一些核心功能和平臺的支撐。
 
  一些城市已經在主動承接上海的外溢資源和非核心功能。
 
  6月18日,2020無錫(上海)科技合作洽談會舉行,這是近年來無錫第一次在上海以科技合作為主題的洽談會。近年來,無錫積極承接上海創新資源外溢和科技成果轉移轉化,在物聯網、集成電路、生物醫藥、5G等領域進行產業創新扶持。
 
  寧波慈溪市更是發文表示全方位接軌上海五年規劃,主動承接上海城市非核心功能疏解,圍繞理念、交通、產業、平臺、要素、機制等重點開展接軌。
 
  隨著基礎設施一體化的加速,90分鐘通勤圈或許會變為1小時通勤圈。比如,未來上海經嘉興到寧波的直線鐵路開通以后,寧波與上海的通勤可能就會落到1小時之內。
 
  王振指出,隨著現代化立體交通體系的加快建設,尤其是跨長江和跨杭州灣的高鐵或城際軌道進一步織密和互聯互通,現在90分鐘通勤圈內的城市,可能將進入60分鐘通勤圈。
 
  突破行政區劃藩籬
 
  作為目前國內僅有的明確規劃范圍跨三個省份的都市圈,上海大都市圈的行政區劃、基礎交通、公共服務、生態環境等復雜程度可以想象。但這也意味著,若上海大都市圈真正建成,它在基礎設施資源、公共服務資源共享等體制機制方面探索出的經驗,更有可能被推廣復制。
 
  專家認為,上海大都市圈的先行先試,在很大程度上可能給長三角省域間的一體化發展探索出一條新路。長三角一體化對標的是世界級城市群,加強都市圈間合作互動至關重要。上海大都市圈內各個城市的經濟社會發展程度都比較高,可以實踐最高標準、最好水平的一體化,探索打造全國最先進都市圈的范本。
 
  北京師范大學都市圈研究中心主任劉學敏認為,上海大都市圈以突破行政藩籬為特征的規劃本身就顯示了非同尋常的意義。對于大都市圈建設而言,這將是一個巨大的挑戰,急需深化行政體制改革和經濟體制改革,尤其是財政體制改革。
 
  長期以來的行政區經濟模式和地方行政分割,城市之間存在著各種各樣的“斷頭路”。如今,上海市打通省際斷頭路項目已經啟動。6月28日,連接嘉定區和太倉市的城北路正式開通,這也是長三角一體化上升為“國家戰略”后的首條通車項目。
 
  在馮奎看來,上海大都市圈要想真正做到協同發展,未來在建立高效率的治理體系,實現系統效益與效率的最大化等方面仍面臨挑戰。
 
  馮奎認為,大都市圈是一個系統,對整個系統有作用的領域應有所加強。從國際經驗來看,需要加強的領域一般集中在區域發展定位、空間規劃和交通網絡等方面。系統各組成部分的聯結點也需要加強,因為城市內部治理相對比較清晰,但跨行政區劃的生態、流域治理等往往就是空白和薄弱地帶。此外,大都市圈協同高效的營商環境需要提升,以減輕企業在跨區域經營時的制度交易成本。
 
  對標世界級都市圈
 
  從全球范圍來看,作為都市圈的中心城市,上海的經濟社會發展水平到了哪個階段?
 
  世界銀行營商環境報告把上海和北京作為樣本城市,其中上海權重為55%,北京為45%。在2020年全球營商環境報告中,中國大陸位居第31位。其中,“獲得信貸”全球排名80位,“納稅”105位,“跨境貿易”56位。但同期,新加坡和中國香港在便利營商排名榜上分列全球第二和第三。
 
  “用前40年的標準,蘇州、無錫和常州都非常好,但在新時期,面對高標準市場經濟基礎不足等差距,這些城市就不能再單打獨斗了。”張燕生指出,上海大都市圈要成為全新的動力源、全球創新的新策源地和具有全球影響力的現代金融和資本市場。
 
  《長三角一體化發展規劃綱要》(下簡稱《綱要》)中對長三角的期待是建成世界級城市群。具體到上海,要圍繞國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新“五個中心”建設,著力提升上海大都市圈綜合經濟實力、金融資源配置功能、貿易樞紐功能、航運高端服務功能和科技創新策源能力,有序疏解一般制造等非大都市核心功能。形成有影響力的上海服務、上海制造、上海購物、上海文化“四大品牌”,推動上海品牌和管理模式全面輸出,為長三角高質量發展和參與國際競爭提供服務。
 
  張燕生認為,世界級的城市群需要一個世界級的首位城市。對標東京都市圈、紐約都市圈等成熟都市圈要上三個臺階,第一步是人均GDP翻番,達到東京灣水平,推進先進制造業與現代服務業深度融合。第二步是人均GDP再翻一番,達到紐約水平,推進現代金融和多層次資本市場體系與國際領袖都市深度融合。第三步是人均GDP繼續提升,達到舊金山灣水平,推進科學技術和創新與實體經濟深度融合。
 
  在張燕生看來,目前長三角三省一市的研發強度在全球層面上都達到一個較高的水平,如果未來15年每年各地投入的研發強度都能高于OECD國家的平均水平,量變達到一定程度引發質變,預計到2035年大都市圈在存量知識、創新質量、集聚人才等方面就能達到一個很高的標準。
 
  新基建串起整個都市圈
 
  “1+8”上海大都市圈應該如何發展?
 
  目前,滬蘇浙三地正共同編制《上海大都市圈空間協同規劃》,推動形成“一核(上海特大城市)三帶(蘇州、嘉興、湖州陸域聯系城市帶;無錫、常州、南通沿江城市帶;寧波、舟山杭州灣城市帶)。
 
  多位專家告訴21世紀經濟報道記者,新基建或成為下一步重點發展方向。
 
  王振表示,基礎設施建設要加強整體布局,配合產業鏈的擴散布局,高標準互聯互通。未來的重點,一是打通從上海臨港通往寧波、舟山的杭州灣海上通道,建設高鐵甚至磁懸浮,讓上海浦東與南北兩翼暢通起來;二是加強城際軌道建設,讓更多的中小城市、小城鎮,與交通主干道連接起來,與上海與各個大城市全面連接起來;三是推進5G全覆蓋,率先布局最先進的通訊網絡。
 
  對產業布局調整,要發揮各地比較優勢,構建產業布局新格局。即創新鏈、產業鏈高端、新興產業孵化端集中在中心城市,產業鏈配套、新興產業產業化端布局在周邊城市、中小城市,增強中小城市經濟發展后勁。
 
  “高質量”和“同城化”是上海大都市圈發展中的關鍵詞,上海大都市圈內的城市經濟發展在全國本屬于前列,9地中盡管舟山2019年全市GDP在大都市圈中排名最末,但9.2%的增速位列浙江第一。
 
  張燕生認為,傳統產業的增長是有極限的,新時期要想成為具有世界先進水平的都市圈,各個城市不能再靠單打獨斗。通過去除經濟運行和資源要素跨境流動的障礙,再通過市場機制對資源的高效合理配置和政府作用的發揮,各級政府要建立利益共同體,差異化發展和共贏性合作,形成良性循環。
 
  今年以來,各地陸續加強與上海在交通、產業、人才等方面的聯結。
 
  近年來無錫首度在上海舉辦以科技合作為主題的洽談會,深度對接上海的科技和人才資源。南通最近簽署了《通州灣新出海口開發建設戰略合作框架協議》和《南通新機場合作共建協議》,成為上海大都市圈北拓的重要一翼。
 
  嘉興的平湖市更是把全面接軌上海、融入長三角一體化發展作為全市首位戰略,南湖區也提出全面接軌上海,主動融入長三角,承接高質量產業,更多大項目、優質項目落戶。
 
  除了在市場機制作用下各地不斷融合互補,地方立法權也是一個重要抓手。《綱要》提出,建立地方立法和執法工作協同常態化機制,推動重點區域、重點領域跨區域立法研究,共同制定行為準則,為長三角一體化發展提供法規支撐和保障。
 
  推進城市群和都市圈發展的制度建設還有待加強。馮奎認為,中國目前只有《城鄉規劃法》《土地管理法》,對區域規劃的界定與要求仍待進一步明確。城市群、都市圈的勞動力、土地、資本、技術、要素密集,對于進一步推進要素市場化改革有現實基礎、有強勁需求。
 
  馮奎建議,在城市群、都市圈開展要素市場化改革,以聯合編制與實施規劃為突破點開展改革。還要探索新型空間數據治理的重大改革,將新基建與城市群、都市圈結合起來。
責任編輯:張一男)
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